核心觀(guān)點(diǎn)：

新一輪財稅體制改革應當按照“先立后破”的總體原則，樹(shù)立全局觀(guān)念、堅持系統思維，明確改革目標，著(zhù)眼于改革的關(guān)聯(lián)性、系統性和可行性，關(guān)注解決當前問(wèn)題與關(guān)注長(cháng)遠發(fā)展之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

2023年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議明確提出，要謀劃新一輪財稅體制改革。3月5日，國務(wù)院總理李強向十四屆全國人大二次會(huì )議作政府工作報告時(shí)再次對這一改革作出部署。這是一個(gè)重要信號，體現了黨中央全面深化改革、破除現實(shí)弊病、謀求未來(lái)發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現中國式現代化，夯實(shí)中華民族偉大復興經(jīng)濟基礎的信心和決心。

我國財稅體制改革的歷史脈絡(luò )與邏輯演進(jìn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國主要進(jìn)行了兩次重大財稅體制改革，一次是上世紀80年代以“分灶吃飯”和“財政包干”為主要特征的改革，另一次是1994年的分稅制改革，兩次改革的背后均有深刻的經(jīng)濟與現實(shí)邏輯。

首先是上世紀80年代的財稅體制改革，當時(shí)正值改革開(kāi)放初期，一個(gè)主要任務(wù)是改變以往僵化的計劃經(jīng)濟體制，釋放經(jīng)濟活力，而與計劃經(jīng)濟相伴的統收統支、中央地方財政大一統的財稅體制成為改革的重要突破口。1980年，我國開(kāi)始進(jìn)行政府間收支劃分改革，自此，國家開(kāi)始下放財權，初步劃分了中央和地方的收入和支出責任，實(shí)行“分灶吃飯”的財政體制。這項改革在上世紀80年代后期進(jìn)一步發(fā)展成了“財政包干制”，在完成了上解中央的部分后，剩余的財政收入留給地方，這極大提高了地方政府的積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟增長(cháng)。然而，這一財稅體制也出現了嚴重的負面效應，一是過(guò)度強化了地方政府的利益，形成了嚴重的地方保護主義；二是地方政府預算外資金不斷膨脹。最終導致“兩個(gè)比重”不斷降低，即中央財政預算收入占全國財政預算總收入的比重越來(lái)越低，全國財政預算總收入占GDP的比重越來(lái)越低。在此情形下，1994年我國實(shí)施了分稅制改革，主要包括三方面內容：一是明確了中央與地方的收入劃分，將收入從按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分改為按稅種劃分，將所有稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅；二是明確了中央與地方的事權與支出責任；三是建立了轉移支付制度調節地方財力不足的困境。分稅制改革取得了矚目成就，具有里程碑式意義，扭轉了“兩個(gè)比重”不斷下滑的嚴峻形勢，極大提高了中央政府的經(jīng)濟調控能力、應對危機能力和推進(jìn)重大改革能力。同時(shí)，財政收入從按企業(yè)隸屬關(guān)系到按稅種劃分打破了地方保護主義，促進(jìn)了我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，有力推動(dòng)了經(jīng)濟高速增長(cháng)。但是受當時(shí)客觀(guān)條件所限，分稅制改革仍存在部分問(wèn)題，至今也沒(méi)有完善解決，如對中央和地方事權與支出責任劃分不清晰、地方政府財力保障不完善以及省以下財稅體制改革仍有待推進(jìn)等，已不適應推進(jìn)中國式現代化的要求，新發(fā)展階段需要進(jìn)行新一輪財稅體制改革。

新一輪財稅體制改革的時(shí)代背景和中心任務(wù)

當前，中國面臨深刻復雜變化的國內外發(fā)展環(huán)境。從國際看，世界處于百年未有之大變局，政治多極化、經(jīng)濟全球化、文化多樣化、社會(huì )信息化正在深刻塑造著(zhù)世界政治經(jīng)濟格局，產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng )新鏈正在全球范圍內加速重組，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在加速改變人類(lèi)的生產(chǎn)方式和生活方式，外部發(fā)展環(huán)境的不穩定性和不確定性增加，對我國經(jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)生較大沖擊。

從國內看，我國已全面建成小康社會(huì )，順利實(shí)現第一個(gè)百年奮斗目標，正在進(jìn)入全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標進(jìn)軍的新階段，推動(dòng)中國式現代化和高質(zhì)量發(fā)展已成為新的共識和行動(dòng)方向，黨的二十大報告也明確提出要“以中國式現代化全面推進(jìn)中華民族偉大復興”。但現行財稅體制在平衡經(jīng)濟社會(huì )目標的實(shí)現與財政運行等方面略顯乏力，特別是隨著(zhù)經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，財政持續承壓。一方面，一般公共預算收入呈現走弱趨勢。2023年，財政部公布的14項主要稅收收入項目中，僅5項為增長(cháng)，其余9項均出現不同程度的下滑。其中，第二大稅種企業(yè)所得稅同比下降5.9%，第三大稅種國內消費稅同比下降3.5%、第四大稅種個(gè)人所得稅同比下降1%。另外，非稅收入35655億元，同比下降3.7%。另一方面，一般公共預算支出不斷承壓。2023年，財政部公布的10項主要支出科目顯示，除衛生健康支出外，其他9項均出現不同程度的上升。其中，社會(huì )保障和就業(yè)、教育等民生支出分別增長(cháng)8.9%和4.5%。此外，政府性基金預算降幅明顯。2023年，全國政府性基金預算收入70705億元，同比下降9.2%。其中，國有土地使用權出讓收入約5.8萬(wàn)億元，在上年同比下降23.3%的情況下，同比再度下降13.2%。

在當前財政收支如此“緊平衡”的狀態(tài)下，為推動(dòng)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現中國式現代化，亟須謀劃新一輪財稅體制改革。在筆者看來(lái)，新一輪財稅體制改革的中心任務(wù)是通過(guò)體制機制改革，重塑激勵約束制度，推動(dòng)財政進(jìn)入更可持續的運行空間，更好地服務(wù)于中國式現代化建設。

新一輪財稅體制改革的方向前瞻與制度設計

財稅體制改革涉及各級政府和各個(gè)領(lǐng)域，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。新一輪財稅體制改革應當在充分總結歷次改革成就和經(jīng)驗的基礎上，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，通過(guò)加強謀劃和頂層設計，按照“先立后破”的總體原則，樹(shù)立全局觀(guān)念、堅持系統思維，明確改革目標，著(zhù)眼于改革的關(guān)聯(lián)性、系統性和可行性，關(guān)注解決當前問(wèn)題與關(guān)注長(cháng)遠發(fā)展之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

第一，完善實(shí)現全體人民共同富裕目標的財稅收支制度。中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。財稅體制改革要始終堅持人民主體地位，推動(dòng)財稅體制改革成果更多更公平惠及全體人民。一是加大民生支出，增強民生福祉，補齊民生領(lǐng)域短板，將實(shí)現廣大人民群眾的利益作為財政工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，財政資源的配置應把滿(mǎn)足全體人民對美好生活的向往擺在更加重要的位置，著(zhù)力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現實(shí)的利益問(wèn)題。二是加強稅收的調控功能，在初次分配領(lǐng)域發(fā)揮稅收制度營(yíng)造高效與創(chuàng )新的市場(chǎng)資源配置環(huán)境的功能，在再分配領(lǐng)域優(yōu)化稅收制度在不同要素報酬之間的汲取能力，在三次分配領(lǐng)域增強稅收制度對于高收入群體的社會(huì )責任引領(lǐng)。三是推動(dòng)健全多層次社會(huì )保障制度，逐步建立起以社會(huì )保險為主體層、以社會(huì )救助為兜底層、以社會(huì )福利為擴展層、以慈善捐助和優(yōu)撫安置為輔助層的多層次社會(huì )保障體系，努力滿(mǎn)足人民群眾多樣化多層次的保障需求。

第二，完善加快經(jīng)濟發(fā)展方式綠色轉型的財稅收支制度。中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。財稅體制改革要在能源結構調整優(yōu)化、生態(tài)環(huán)保投入、推動(dòng)生產(chǎn)生活方式綠色化等方面發(fā)揮更大作用。一是構建綠色財政預算支出制度，繼續完善預算支出編制中環(huán)?？颇抗芾?、明確各級政府的環(huán)保支出責任、加強對環(huán)保投入資金的管理、建立環(huán)保支出績(jì)效評價(jià)制度。二是構建綠色政府采購制度，頒布綠色采購標準、完善政府綠色采購法規，建立綠色采購激勵機制、制定綠色采購計劃、規范政府綠色采購程序。三是構建綠色稅收制度，研究支持碳減排、實(shí)現“雙碳”目標的稅收政策，在節能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設等相關(guān)領(lǐng)域實(shí)施有效的稅收優(yōu)惠政策，引導企業(yè)加快綠色發(fā)展轉型。

第三，完善引導全國統一大市場(chǎng)加快形成的財政分權制度。中國式現代化是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制更為完善的現代化。加快建設全國統一大市場(chǎng)是暢通國內大循環(huán)、推動(dòng)構建新發(fā)展格局的必然要求。加快建設全國統一大市場(chǎng)不僅需要厘清政府與市場(chǎng)的邊界，還需要合理劃分政府間的財權和支出責任。只有建立權責清晰、財力協(xié)調的政府間財政關(guān)系才能減少財政收支矛盾，防止市場(chǎng)人為分割和壟斷，為建設全國統一大市場(chǎng)創(chuàng )造公平的財政關(guān)系和競爭環(huán)境。

（作者系全國政協(xié)常委、民革江蘇省委會(huì )副主委、南京財經(jīng)大學(xué)校長(cháng)）

來(lái)源于：中國經(jīng)濟時(shí)報